أيمن شكل
يحقق أهداف النظام الأساسي لمجلس التعاون بتماثل التشريعات
دعا المستشار بهيئة التشريع والرأي القانوني د. أيمن جمعة إلى الأخذ بنظام القضاء المزدوج كجهة مستقلة للقضاء الإداري في البحرين أسوة بالسعودية، وسلطنة عمان.
وأضاف في بحث نشرته المجلة القانونية للهيئة أنه سيحقّق ما يهدف إليه النظام الأساسي لمجلس التعاون من وضع أنظمة متماثلة في الشؤون التشريعية والاقتصادية والمالية والإدارية بحسب ما تنص عليه المادة الرابعة من نظامه الأساس.
وأوضح جمعة طبيعة القضاء الموحد المطبقة في البحرين والمتمثلة في وجود جهة قضائية واحدة، هي القضاء العادي، يتولى الفصل في كافة أنواع المنازعات، سواء كانت من منازعات القانون الخاص أو من المنازعات الإدارية، بينما القضاء المزدوج مكون من القضاء العادي الذي يعهد إليه المشرع بولاية الفصل في الخصومات الشاجرة بين الأفراد فيما يتصل بروابط القانون الخاص، والقضاء الإداري الذي يعهد إليه ولاية الفصل في علاقات الدولة بالأفراد، وتشمل دعاوى الإلغاء، والتسويات الوظيفية التي لا تتقيد بميعاد دعوى الإلغاء، ومنازعات العقود الإدارية التي تندرج ضمن القضاء الكامل.
ونوّه بنص المادة 7 من قانون السلطة القضائية بأن «تختص المحكمة الكبرى المدنية، بدائرة إدارية، بالفصل في المنازعات الإدارية التي تنشأ بين الأفراد وبين الحكومة أو الهيئات أو المؤسسات العامة، عدا الحالات التي ينص فيها القانون على خلاف ذلك، وقد صدر قرار المجلس الأعلى للقضاء رقم 3 لسنة 2003 بتحديد اختصاصها بـ3 أمور، هي: الدعاوى المتعلقة بإلغاء القرارات الإدارية والتعويض عنها، والدعاوى المتعلقة بالعقود الإدارية، إلى جانب دعاوى الجوازات الناشئة عن قوانين الجنسية والجوازات والهجرة.
ولفت إلى أن المشرّع البحريني تبنّى نظام القضاء الواحد واعتبر المنازعات التي تكون الحكومة طرفاً فيها منازعات مدنية، مبرراً ذلك بأن النظام القانوني بشأن تنظيم القضاء الصادر عام 1971 لم يكن يعرف المنازعات الإدارية وكانت جميعها يتم النظر فيها من قبل القضاء وتطبق عليها قواعد القانون الخاص.
وأشار إلى أن المشرع البحريني لم يضع قيداً على ولاية القضاء في المنازعات الإدارية إلا ما يتعلق بأعمال السيادة، وقد تأكد هذا بنص المادة 1 من قانون السلطة القضائية على اختصاص المحاكم المدنية بالفصل في جميع المسائل التي ترفع إليها طبقاً للقانون في المواد المدنية والتجارية والإدارية.
وخلص إلى القول: «إن القاضي عندما ينظر في المنازعة الإدارية واعترافاً منه بخصوصيتها وتميزها عن المنازعات المدنية يطبق عليها قواعد القانون العام، ويستحضر في فكره بعض المبادئ والنظريات التي يأخذ بها القاضي الإداري في الدول ذات النظام القضائي المزدوج، وقد جعل هذا البعض يصف طبيعة النظام القضائي البحريني بأنه يقوم على وحدة القضاء وازدواجية القانون».
وأكد جمعة أن وجود الدائرة الإدارية دون النص على اختصاصها ولائياً احتكارياً لا تشاركها فيه أي من الدوائر الأخرى يحول دون القول بأن النظام القضائي البحريني نظام مزدوج، ولفت إلى أن صدور حكم بالمخالفة لقواعد الاختصاص الولائي يترتب عليه عدم ثبوت حجية الأمر المقضي به لهذا الحكم باعتبار الحجية لا تثبت إلا للحكم الصادر عن جهة القضاء صاحب الولاية في إصداره.
وأضاف قائلا إن النظام القضائي البحريني قضاء موحد؛ ذلك أن اختصاص الدائرة الإدارية بالفصل في المنازعات المشار إليها يدخل ضمن الاختصاص النوعي، وليس الولائي، لهذه الدائرة؛ وذلك تأسيساً على ما تقرره المادة 10 بالفصل الأول «ترتيب المحاكم واختصاصاتها» من الباب الأول من قانون المرافعات المدنية والتجارية، من اختصاص عام للمحكمة الكبرى بالنظر بصفة ابتدائية في جميع المنازعات المتعلقة بمسائل الأحوال الشخصية وفي الدعاوى التجارية والمدنية التي لا تدخل في اختصاص المحاكم الصغرى، واختصاصها كذلك بالفصل في كل دعوى يجعل أي قانون آخر النظر فيها لهذه المحكمة.
ولم يتم ذكر سوى الدعوى المدنية هنا دون الدعوى الإدارية، كما أنه وفقاً للمادة 12 من ذات القانون تختص محكمة الاستئناف العليا بالنظر فيما يستأنف إليها من الأحكام الصادرة عن المحكمة الكبرى بصفة ابتدائية، إذ لم يقرر المشرع النص على اختصاص دائرة إدارية بمحكمة الاستئناف العليا بنظر هذا الاستئناف ولئن كان هذا مقرراً واقعاً، بيد أنه بموجب قرار يصدر من المجلس الأعلى للقضاء بتشكيل دوائر المحاكم وتحديد اختصاصاتها مع بداية كل عام قضائي.
وأكد أن مزايا نظام القضاء المزدوج تجعله يفوق نظام القضاء الموحد، الأمر الذي جعل دولاً كثيرة تأخذ به، موضحاً أن اختصاص الدائرة الإدارية بالمحكمة الكبرى بالمنازعات الإدارية في المملكة لا يعتبر أخذاً بنظام القضاء المزدوج ولا يحقق مزاياه؛ لأن اختصاصها بهذه المنازعات غير ولائي، بمعنى أنه لا يحول أن تفصل دائرة مدنية بالمحكمة في منازعة إدارية، أو أن تفصل هذه الدائرة في منازعة مدنية، فلا يجوز الدفع أمام أي من دوائر المحكمة بعدم اختصاصها ولائياً بنظر الدعوى.
وأوصى جمعة بأن يظل القضاة الذين يعملون في الدائرة الإدارية في دوائرهم دون تفعيل التنقل بين الدوائر الأخرى، وذلك للاستفادة من مزايا التخصص، وحتى تزداد خبراتهم في القضاء الإداري، وتزداد فرص الاستفادة من مزايا التخصص، ولا يتحقق ذلك إلا بوجود جهة مستقلة للقضاء الإداري.
وأشار إلى أن أخذ البحرين بنظام القضاء المزدوج، بعد أن أخذت به السعودية وسلطنة عمان، من شأنه تحقيق ما يهدف إليه النظام الأساسي لمجلس التعاون لدول الخليج العربية من وضع أنظمة متماثلة في الشؤون التشريعية والاقتصادية والمالية والإدارية بحسب ما تنص عليه المادة الرابعة من نظامه الأساسي، وما يهدف إليه المجلس من تحقيق التكامل بين الدول الأعضاء في هذا المجال، باعتباره حلقة مهمة من حلقات العمل باتجاه الاندماج، وخاصة أن جهوداً كبيرة يبذلها مجلس التعاون لتحقيق المزيد من التقارب بين الدول الأعضاء في المجالات القانونية.
وشدّد على أن وجود جهة قضاء إداري مستقلة تراقب تصرفات الإدارة وتخضعها لأحكام المشروعية بما تصدره من أحكام لهو تعبير عن سيادة حكم القانون على الكافة في الدولة بما فيه مصالحها ومؤسساتها، وأنها تخضع لحكم القانون باعتبارها دولة قانونية تتقيد في ممارستها لسلطاتها بقواعد قانونية تعلو عليها.
يحقق أهداف النظام الأساسي لمجلس التعاون بتماثل التشريعات
دعا المستشار بهيئة التشريع والرأي القانوني د. أيمن جمعة إلى الأخذ بنظام القضاء المزدوج كجهة مستقلة للقضاء الإداري في البحرين أسوة بالسعودية، وسلطنة عمان.
وأضاف في بحث نشرته المجلة القانونية للهيئة أنه سيحقّق ما يهدف إليه النظام الأساسي لمجلس التعاون من وضع أنظمة متماثلة في الشؤون التشريعية والاقتصادية والمالية والإدارية بحسب ما تنص عليه المادة الرابعة من نظامه الأساس.
وأوضح جمعة طبيعة القضاء الموحد المطبقة في البحرين والمتمثلة في وجود جهة قضائية واحدة، هي القضاء العادي، يتولى الفصل في كافة أنواع المنازعات، سواء كانت من منازعات القانون الخاص أو من المنازعات الإدارية، بينما القضاء المزدوج مكون من القضاء العادي الذي يعهد إليه المشرع بولاية الفصل في الخصومات الشاجرة بين الأفراد فيما يتصل بروابط القانون الخاص، والقضاء الإداري الذي يعهد إليه ولاية الفصل في علاقات الدولة بالأفراد، وتشمل دعاوى الإلغاء، والتسويات الوظيفية التي لا تتقيد بميعاد دعوى الإلغاء، ومنازعات العقود الإدارية التي تندرج ضمن القضاء الكامل.
ونوّه بنص المادة 7 من قانون السلطة القضائية بأن «تختص المحكمة الكبرى المدنية، بدائرة إدارية، بالفصل في المنازعات الإدارية التي تنشأ بين الأفراد وبين الحكومة أو الهيئات أو المؤسسات العامة، عدا الحالات التي ينص فيها القانون على خلاف ذلك، وقد صدر قرار المجلس الأعلى للقضاء رقم 3 لسنة 2003 بتحديد اختصاصها بـ3 أمور، هي: الدعاوى المتعلقة بإلغاء القرارات الإدارية والتعويض عنها، والدعاوى المتعلقة بالعقود الإدارية، إلى جانب دعاوى الجوازات الناشئة عن قوانين الجنسية والجوازات والهجرة.
ولفت إلى أن المشرّع البحريني تبنّى نظام القضاء الواحد واعتبر المنازعات التي تكون الحكومة طرفاً فيها منازعات مدنية، مبرراً ذلك بأن النظام القانوني بشأن تنظيم القضاء الصادر عام 1971 لم يكن يعرف المنازعات الإدارية وكانت جميعها يتم النظر فيها من قبل القضاء وتطبق عليها قواعد القانون الخاص.
وأشار إلى أن المشرع البحريني لم يضع قيداً على ولاية القضاء في المنازعات الإدارية إلا ما يتعلق بأعمال السيادة، وقد تأكد هذا بنص المادة 1 من قانون السلطة القضائية على اختصاص المحاكم المدنية بالفصل في جميع المسائل التي ترفع إليها طبقاً للقانون في المواد المدنية والتجارية والإدارية.
وخلص إلى القول: «إن القاضي عندما ينظر في المنازعة الإدارية واعترافاً منه بخصوصيتها وتميزها عن المنازعات المدنية يطبق عليها قواعد القانون العام، ويستحضر في فكره بعض المبادئ والنظريات التي يأخذ بها القاضي الإداري في الدول ذات النظام القضائي المزدوج، وقد جعل هذا البعض يصف طبيعة النظام القضائي البحريني بأنه يقوم على وحدة القضاء وازدواجية القانون».
وأكد جمعة أن وجود الدائرة الإدارية دون النص على اختصاصها ولائياً احتكارياً لا تشاركها فيه أي من الدوائر الأخرى يحول دون القول بأن النظام القضائي البحريني نظام مزدوج، ولفت إلى أن صدور حكم بالمخالفة لقواعد الاختصاص الولائي يترتب عليه عدم ثبوت حجية الأمر المقضي به لهذا الحكم باعتبار الحجية لا تثبت إلا للحكم الصادر عن جهة القضاء صاحب الولاية في إصداره.
وأضاف قائلا إن النظام القضائي البحريني قضاء موحد؛ ذلك أن اختصاص الدائرة الإدارية بالفصل في المنازعات المشار إليها يدخل ضمن الاختصاص النوعي، وليس الولائي، لهذه الدائرة؛ وذلك تأسيساً على ما تقرره المادة 10 بالفصل الأول «ترتيب المحاكم واختصاصاتها» من الباب الأول من قانون المرافعات المدنية والتجارية، من اختصاص عام للمحكمة الكبرى بالنظر بصفة ابتدائية في جميع المنازعات المتعلقة بمسائل الأحوال الشخصية وفي الدعاوى التجارية والمدنية التي لا تدخل في اختصاص المحاكم الصغرى، واختصاصها كذلك بالفصل في كل دعوى يجعل أي قانون آخر النظر فيها لهذه المحكمة.
ولم يتم ذكر سوى الدعوى المدنية هنا دون الدعوى الإدارية، كما أنه وفقاً للمادة 12 من ذات القانون تختص محكمة الاستئناف العليا بالنظر فيما يستأنف إليها من الأحكام الصادرة عن المحكمة الكبرى بصفة ابتدائية، إذ لم يقرر المشرع النص على اختصاص دائرة إدارية بمحكمة الاستئناف العليا بنظر هذا الاستئناف ولئن كان هذا مقرراً واقعاً، بيد أنه بموجب قرار يصدر من المجلس الأعلى للقضاء بتشكيل دوائر المحاكم وتحديد اختصاصاتها مع بداية كل عام قضائي.
وأكد أن مزايا نظام القضاء المزدوج تجعله يفوق نظام القضاء الموحد، الأمر الذي جعل دولاً كثيرة تأخذ به، موضحاً أن اختصاص الدائرة الإدارية بالمحكمة الكبرى بالمنازعات الإدارية في المملكة لا يعتبر أخذاً بنظام القضاء المزدوج ولا يحقق مزاياه؛ لأن اختصاصها بهذه المنازعات غير ولائي، بمعنى أنه لا يحول أن تفصل دائرة مدنية بالمحكمة في منازعة إدارية، أو أن تفصل هذه الدائرة في منازعة مدنية، فلا يجوز الدفع أمام أي من دوائر المحكمة بعدم اختصاصها ولائياً بنظر الدعوى.
وأوصى جمعة بأن يظل القضاة الذين يعملون في الدائرة الإدارية في دوائرهم دون تفعيل التنقل بين الدوائر الأخرى، وذلك للاستفادة من مزايا التخصص، وحتى تزداد خبراتهم في القضاء الإداري، وتزداد فرص الاستفادة من مزايا التخصص، ولا يتحقق ذلك إلا بوجود جهة مستقلة للقضاء الإداري.
وأشار إلى أن أخذ البحرين بنظام القضاء المزدوج، بعد أن أخذت به السعودية وسلطنة عمان، من شأنه تحقيق ما يهدف إليه النظام الأساسي لمجلس التعاون لدول الخليج العربية من وضع أنظمة متماثلة في الشؤون التشريعية والاقتصادية والمالية والإدارية بحسب ما تنص عليه المادة الرابعة من نظامه الأساسي، وما يهدف إليه المجلس من تحقيق التكامل بين الدول الأعضاء في هذا المجال، باعتباره حلقة مهمة من حلقات العمل باتجاه الاندماج، وخاصة أن جهوداً كبيرة يبذلها مجلس التعاون لتحقيق المزيد من التقارب بين الدول الأعضاء في المجالات القانونية.
وشدّد على أن وجود جهة قضاء إداري مستقلة تراقب تصرفات الإدارة وتخضعها لأحكام المشروعية بما تصدره من أحكام لهو تعبير عن سيادة حكم القانون على الكافة في الدولة بما فيه مصالحها ومؤسساتها، وأنها تخضع لحكم القانون باعتبارها دولة قانونية تتقيد في ممارستها لسلطاتها بقواعد قانونية تعلو عليها.