{{ article.article_title }}

دعت المستشارة المساعدة بهيئة التشريع والإفتاء القانوني جواهر العبدالرحمن إلى أهمية توسيع نطاق الرقابة الدستورية للمحكمة الدستورية البحرينية لتشمل رقابة الإغفال التشريعي على نحو أكثر صراحة، وأكثر تطبيقاً في الموضوعات الواردة في الدستور لاسيما موضوع الحقوق والحريات.
وعرَّفت العبدالرحمن، في رسالتها لدرجة الماجستير في القانون العام «القانون الدستوري» والتي حصلت عليها بتقدير امتياز مع مرتبة الشرف الأولى من كلية الحقوق بجامعة البحرين بعنوان: «الرقابة الدستورية على الإغفال التشريعي، دراسة تحليلية مقارنة»، ويعد موضوع الأطروحة الأول من نوعه في البحرين والمنطقة، الإغفال التشريعي بأنه «قيام المشرع بتنظيم موضوع من الموضوعات الواردة بالدستور على نحو منقوص وقاصر لا يحيط به من كافة جوانبه التي لا يكتمل التنظيم إلا بها مما يؤدي إلى عدم الإحاطة بالموضوع محل التنظيم ومخالفة أحد أو بعض نصوص الدستور».
وتناولت الأطروحة موضوع الدراسة في ضوء دستور البحرين مع إعمال المقارنة مع الدستور الفرنسي والدستور المصري مستدلة بآراء الفقه مع تتبع دقيق للأحكام الصادرة عن القضاء الدستوري في فرنسا ومصر والبحرين وتحليلها.
وأوضحت أن المحكمة الدستورية البحرينية تعرضت للإغفال التشريعي وباشرت رقابتها عليه سواء عند مباشرتها للرقابة السابقة على مشروعات القوانين قبل إصدارها التي يحيلها إليها جلالة الملك أو الرقابة اللاحقة على القوانين واللوائح، بالرغم من أنها لم تستخدم اصطلاح الإغفال التشريعي صراحة إنما استخدمت عدة عبارات للتعبير عنه تقود إلى القول بإعمال رقابتها عليه.
واستدلت بهذه العبارات بقولها (فيما لم يتضمنه النص من حكم) أو (خلا النص من حكم كان يتعين أن يتضمنه) أو (النص لم يحدده أو لم يبينه) أو (نظم هذا الحق على نحو يؤدي إلى انتقاصه)، مؤكدة أن الإغفال التشريعي أي التنظيم القاصر يشكل مخالفة للدستور سواء تمثل هذا الإغفال فيما لم يتضمنه النص المطعون فيه من حكم أو فيما تضمنه من انتقاص لحقوق وحريات الأفراد.
وأهابت المستشارة المساعدة جواهر العبدالرحمن بالمحكمة الدستورية البحرينية أن تستخدم مصطلح «الإغفال التشريعي» صراحة باعتباره عيباً من العيوب الدستورية التي توصم التشريعات بعدم الدستورية.
كما دعت المشرع عند تنظيمه للحقوق والحريات أن ينظمها على النحو الذي يدعم من فعاليتها، وكذلك الأمر عند تعديله للتشريعات المنظمة لها بمنحها مزيداً من الضمانات لممارستها وليس الانتقاص منها مراعياً عدم مخالفتها لأحكام الدستور والقيود والضوابط الدستورية بشأن تنظيم الحقوق والحريات وأهمها القيد العام المنصوص عليه بالمادة (31) من الدستور وهو ألا يمس التنظيم بأصل أو جوهر الحق أو ينتقص منه.
وأضافت أن التزام المشرع بتنظيم الحق أو الحرية بشكل كامل غير منقوص يتحقق بأمرين، الأول: تنظيم المشرع للحرية على نحو يؤدي إلى مساواة جميع المواطنين في التمتع بها طالما تساوت مراكزهم القانونية فتمكين المشرع لبعض المواطنين من ممارسة حرية معينة وعلى نحو معين وحرمان البعض الآخر منها أو تمكينهم من ممارستها على نحو مختلف يجعل الحرية منقوصة، فالمشرع ملتزم بتحقيق المبدأ الدستوري الكافل للمساواة بين جميع المواطنين، والثاني: تنظيم الحرية على نحو يؤدي إلى التمتع بها كاملة من حيث مضمونها ومحتواها، ويكون ذلك بألا يقصر المشرع استخدام الحرية على جانب واحد من جوانبها المتعددة.
وأهابت بالمحكمة الدستورية بأن تتجه ذات الاتجاه الذي سلكه المجلس الدستوري الفرنسي بشأن رقابته على التشريعات المعدلة للحقوق والحريات أو تعيد تنظيمها وفحص دستوريتها، وتجعل التشريع السابق (القديم) المنظم لذات الحقوق والحريات معياراً لها بأن يكون التعديل أو إعادة التنظيم بهدف إعطائها مزيداً من الضمانات وجعلها أكثر فعالية، وكما أوصت بأن تستعين المحكمة بالقواعد الدولية الخاصة بالحقوق والحريات، وبمبادئ الشريعة الإسلامية للتعرف على ما تناولته بصدد تنظيمها لنفس الحق أو الحرية.
وأكدت أهمية صياغة التشريعات بصورة متقنة ومحكمة، لافتة إلى أن العيب في صياغة نصوص التشريعات المنظمة لموضوع من الموضوعات الدستورية لاسيما الحقوق والحريات قد يؤدي إلى قصور في تنظيمه وذلك حينما يغفل المشرع جانب أو أكثر من جوانبه من ناحية، ومن ناحية أخرى يؤدي إلى الإخلال بقيود وضمانات أوجب الدستور على المشرع مراعاتها، ومن ثم العيب في الصياغة يؤدي إلى وجود إغفال تشريعي مخالف للدستور.
وأوصت المستشارة المساعدة جواهر العبدالرحمن أيضاً باستمرار المحكمة الدستورية في سياستها بعدم مــد رقابتها على الإغفال الكلي أو السكوت التشريعي.
وقالت هذا في تقديرنا عين الصواب لأن الرقابة على هذا النوع من الإغفال يعد تدخلاً مباشراً في وظيفة المشرع وفي أخص مظاهر سلطته التقديرية، إذ لا يتصور إذا ما سكت المشرع عن التشريع أن يكون مسلك المشرع غير دستوري، ولكن إذا تدخل المشرع لتنظيم أحد الموضوعات الدستورية أو تفعيلها فإن مسلكه هذا يخضع لرقابة القاضي الدستوري من حيث اتفاق التنظيم الذي وضعه صراحة ونصوص الدستور».
وأشارت إلى أهمية التمييز بين الإغفال التشريعي وبين غيره من المصطلحات القريبة منه كالإغفال الكلي أو عدم الاختصاص السلبي للمشرع.
وقالت إنه من حيث التمييز بين الإغفال التشريعي وبين الإغفال الكلي فرغم أن كليهما يرد على التزام المشرع بتنظيم موضوع من الموضوعات الواردة بالدستور، إلا أن الإغفال التشريعي يكون فيه المشرع قد تناول الموضوع محل التنظيم بصورة قاصرة، أما الإغفال الكلي فلا يتناول المشرع أحد الموضوعات الدستورية بالتنظيم من الأساس على الرغم من التزامه دستورياً بذلك، وهو ما يعد أهم خصائص السلطة التقديرية للمشرع ولا يعد من قبيل الإغفال التشريعي إذ لا توجد صلة بين الحاجة إلى التشريع وبين دستوريته.
أما عن التمييز بين الإغفال التشريعي وعدم الاختصاص السلبي للمشرع، فأكدت أهمية عدم الخلط بينهما أو جمعهما في صورة واحدة، ذلك أن عدم الاختصاص السلبي للمشرع يأتي عندما يتنازل المشرع عن اختصاصه التشريعي في تنظيم أحد الموضوعات الدستورية إلى سلطة أخرى لممارسة هذا الاختصاص الموكول إليه وفقاً لنصوص الدستور، وهذا أمر مغاير تماماً لفكرة الإغفال التشريعي الذي يباشر المشرع فيه اختصاصه الدستوري في تنظيم أحد الموضوعات لكن يأتي تنظيمه قاصراً وغير مكتمل الجوانب.
وبشأن إعمال الرقابة على الإغفال التشريعي في الأنظمة المقارنة في فرنسا ومصر والبحرين ذكرت أن تبني القضاء الدستوري فيها لرقابة الإغفال لم تكن مؤكدة بنصوص دستورية أو تشريعية وإنما تبناها استناداً إلى سمو الدستور وإلى حماية الحقوق والحريات. وأضافت أن سمو الدستور يفرض على المشرع التزامات إيجابية بالتشريع لحماية موضوعات دستورية ومنها الحقوق والحريات وذلك بأن يكون تنظيمه لها تنظيماً متكامل الجوانب مفعلاً لكافة الضمانات الدستورية لها بألا يغفل جانباً من جوانبها لا يكتمل التنظيم إلا به.
وبيَّنت أن طرق معالجة القاضي الدستوري للإغفال التشريعي متباينة بين ثلاث صور الأولى، الحكم بإلغاء النص التشريعي أو التشريع موضوع الرقابة وكذلك ما لم يتضمنه النص التشريعي، إذا كان هناك ارتباط بينهما.
وتابعت الثانية اقتصار الحكم على إلغاء النص التشريعي الضمني دون النص الصريح موضوع الرقابة (الإلغاء الجزئي)، إذا كان من الإمكان الفصل بينهما». وهي في تقدير العبدالرحمن أفضل صورة لمعالجة الإغفال لأنها تحافظ –وبحق- على توازن العلاقة بين القاضي الدستوري والمشرع. وأردفت «أما الثالثة، قد يلجأ القاضي الدستوري في فرنسا في مجال رقابته على الإغفال ومعالجته باستخدام الأحكام التفسيرية المضيفة من خلال تفسير النص التشريعي الخاضع للرقابة مع إضافة ما أغفل عنه المشرع حتى يكون النص موضوع الرقابة مطابقاً للدستور».
ثم تناولت رقابة الإغفال التشريعي في قضاء المحكمة الدستورية البحرينية بشيء من التفصيل. ولعل أول الأحكام التي ذكرتها بأن المحكمة الدستورية واجهت فيها الإغفال التشريعي كانت في مجال مبدأ شرعية الجرائم والعقوبات، هو حكمها الصادر بتاريخ 26 يونيو 2006 بشأن نص المادة (157) من قانون العقوبات.
وأشارت إلى أن المحكمة استندت في حكمها على «أن نطاق التجريم في النص المطعون فيه قد جاء مبهماً واسعاً فضفاضاً، إذ لم يحدد مفهوم وطبيعة المساهمة في الاتفاق الجنائي محل النص، ولا القواعد التي تضبط قيام هذا الاتفاق، كذلك لم يعرف النص المطعون فيه الاتفاق الجنائي، ولم يشترط عدداً معيناً من المتهمين لقيام الجريمة، ولم يتطلب استمرار الاتفاق الجنائي لمدة معينة، أو أن يكون على قدر من التنظيم، كما لم يستلزم الاتفاق استعمال العنف –بأي درجة– لتحقيق غاية الاتفاق، سواء كانت هذه الغاية في ذاتها مشروعة أم غير مشروعة». وأضافت أن النص المطعون فيه قد حدد عقوبة جنائية بالغة القسوة بالرغم من غياب الركن المادي للجريمة، كما أنه ساوى في العقوبة بين مراكز قانونية غير متكافئة، إذ ساوى بين من ساهم في الاتفاق الجنائي على ارتكاب هذه الجريمة حتى لو لم تقع بناء على هذا الاتفاق وبين من ارتكبها فعلاً.
الأمر الذي انتهت معه المحكمة إلى أن نص المادة (157) من قانون العقوبات المطعون فيه على ذلك النحو مخالفاً كفالة الحرية الشخصية ومبدأ شرعية الجرائم والعقوبات وافتراض البراءة ومبدأ المساواة كما ورد النص عليها في الدستور.
وأوضحت أن المحكمة الدستورية بهذا الحكم تكون قد بسطت رقابتها على الإغفال التشريعي ضمنياً، وذلك لأنها تعرضت في هذا الحكم لما يعد إغفالاً تشريعياً بالمعنى الاصطلاحي حينما أشارت في أسباب الحكم إلى أن المشرع أغفل في النص المطعون فيه الركن المادي لجريمة الاتفاق الجنائي، إلا أنها لم تقض في منطوق الحكم بعدم دستورية ما أغلفه النص إنما قضت بعدم دستورية النص فيما أرتأت أنه تضمنه صراحة، وذلك بخلاف الأحكام التي سيلي ذكرها.
وبيَّنت أن العيب في صياغة النص المطعون فيه باتساع نص تجريم الاتفاق الجنائي وغموض عباراته أدى إلى إغفاله جانب أو أكثر من جوانب جريمة الاتفاق الجنائي بالمخالفة للضوابط الدستورية لنصوص التجريم والعقاب.
وفي مثال آخر استدلت به المستشارة المساعدة جواهر العبدالرحمن لتطبيق المحكمة الدستورية في مملكة البحرين الصريح لرقابة الإغفال التشريعي حكمها الصادر بجلسة 26 مارس 2007 بعدم دستورية المرسوم بقانون رقم (8) لسنة 1970 بشأن إستملاك الأراضي للمنفعة العامة.
وقالت أقامت قضاءها على دعامة رئيسية مقتضاها أن المرسوم بقانون المطعون فيه قد خلا من تحديد حالات المنفعة العامة وبذلك يكون مشوباً بعيب مخالفة الدستور -وعلى الأخص نص الفقرة (ج) من المادة (9) منه- لعدم تحديد هذه الحالات».
وأوضحت أن المحكمة الدستورية في هذا الحكم باشرت رقابتها على الإغفال التشريعي صراحة استناداً إلى أن أغفل المشرع عن تحديد حالات المنفعة العامة بالمخالفة للدستور الذي استوجب أن يبين القانون الأحوال التي يجوز فيها للسلطة التنفيذية نزع ملكية العقارات للمنفعة العامة والكيفية التي يتم بها ذلك وبشرط تعويض المالك عنها تعويضاً عادلاً، واستخدمت المحكمة عدة عبارات للتعبير عن هذا الإغفال وهي (خلا من تحديد حالات المنفعة العامة فإنه يكون مشوباً بعيب مخالفة الدستور لعدم تحديد هذه الحالات) و(أن النص لم يبين حالات المنفعة العامة).
وأضافت أن المحكمة إلى جانب رقابتها على الإغفال التشريعي قد باشرت رقابتها على عدم الاختصاص السلبي للمشرع استناداً إلى أن المشرع تنازل عن اختصاصه التشريعي في تحديد حالات المنفعة العامة وناط بالسلطة التنفيذية تحديدها مخالفاً بذلك مبدأ الفصل بين السلطات المنصوص عليه في الدستور.
ويلاحظ أن المحكمة الدستورية هنا في معالجتها للإغفال التشريعي قد انتهت إلى عدم دستورية المرسوم بقانون المطعون فيه بأكمله بما فيه النص الضمني غير الدستوري باعتبار أن هذا النص هو جوهر التنظيم المطعون فيه وأن أحكامه مرتبطة بعضها ببعض ارتباطاً لا يقبل الفصل أو التجزئة، وبمناسبة الفراغ التشريعي أو الإغفال الكلي الذي سينتج عن إلغاء التشريع بأكمله بيَّنت العبدالرحمن «أن المحكمة حرصت على السلطة التقديرية للمشرع من حيث عدم جواز حمله على التدخل في زمن معين أو على نحو معين، واكتفت بتوجيه نداء للمشرع بأن يصدر تشريعاً جديداً لسد هذا الفراغ التشريعي يرفع فيع العوار الدستوري الذي شاب التشريع القديم، وهو ما يعبر عن سياسة حكيمة للمحكمة الدستورية.
وأشارت إلى أن المحكمة الدستورية تطورت في رقابتها على الإغفال التشريعي في حكمها الصادر بشأن الإحالة الملكية لمشروع قانون بإنشاء غرفة البحرين لتسوية المنازعات الاقتصادية والمالية والاستثمارية الصادر بجلستها 25 يونيو 2009 بعدم مطابقة المواد (1)، (10)، (23)، (24)، (26) من مشروع القانون لأحكام الدستور واستخدمت عبارات أكثر وضوحاً وتحديداً للدلالة على تبنيها هذه الرقابة من العبارات التي استخدمتها في الحكمين سالفي البيان، وهي (فيما لم يتضمنه من تشكيل هيئة تسوية النزاع من قاضٍ أو أكثر) و(خلت من تحديد لضوابط فرض الرسوم التي بينتها وأنواع هذه الرسوم ونسبتها أو حدودها القصوى) و(فيما لم يتضمنه من تقرير حق أحد الأطراف في التظلم من الأمر الصادر بتنفيذ حكم هيئة تسوية النزاع) وكذلك (فيما لم يتضمنه من وجوب ألا يكون قاضي محكمة الإستئناف العليا الذي يصدر القرارات المتعلقة بالتنفيذ ضمن تشكيل هيئة المحكمة ذاتها التي تختص بنظر التظلم) و(وذلك فيما لم يتضمنه من تقرير حق طالب الأمر بالتنفيذ في التظلم أمام محكمة التمييز من الأمر الصادر برفض التنفيذ.
وأوضحت في تحليلها لهذا الحكم «تعدد أسباب حكم المحكمة بعدم مطابقة بعض نصوص مشروع القانون، وأهمها إغفال المشرع عن تنظيم موضوع من الموضوعات الدستورية (فرض الرسوم) بصورة كاملة أي قام بتنظيمه بصورة منقوصة وقاصرة بالمخالفة للدستور، هذا من ناحية ومن ناحية أخرى، إغفال المشرع عن تنظيم الحقوق والحريات (حق التقاضي ومبدأ حياد القاضي ومبدأ المساواة) بصورة كاملة أي منقوصة مما يقلل الضمانات الدستورية التي كفلها لها الدستور».
وقال إن المحكمة إلى جانب رقابتها على الإغفال التشريعي أعملت رقابتها على عدم الاختصاص السلبي للمشرع» واستدلت بالعبارة التي استخدمتها المحكمة (عهد المشرع إلى اللائحة التنفيذية تنظيم موضوع بأكمله لم تجمله النصوص فإنه يكون قد تنازل عن اختصاصاته للسلطة التنفيذية)، وأضافت «وذلك استناداً إلى أن الدستور أوجب على السلطة التشريعية أن تنظم القواعد الإجرائية لكفالة حق التقاضي وأن يقتصر دور اللائحة التنفيذية على تفصيل ما أجملته هذه القواعد، إلا أن المشرع في مشروع القانون المعروض لم يلتزم بذلك وتنازل وترك أمر تنظيم القواعد الإجرائية المتبعة أمام الغرفة برمته للسلطة التنفيذية مخالفاً بذلك مبدأ الفصل بين السلطات المنصوص عليه في الدستور».