حسن الستري
تحفّظت الحكومة، على مشروع قانون نيابي يحدد المدة القصوى لبطاقة الهوية لغير البحريني بحيث لا تجاوز مدة سريانها مدة إقامته في البحرين.
ويهدف المشروع، لبسط الرقابة على العمالة غير النظامية والحد من استخدامهم للخدمات الحكومية والبنكية، فضلاً عن أن ربط سريان بطاقة الهوية بمدة إقامة الأجنبي سيزيد من العوائد المالية للميزانية العامة.
وبينت الحكومة عدم الحاجة لمشروع القانون لتحقق أهدافه بالفعل، وقالت في مذكرتها الإيضاحية: "لا مراء في أن المشرّع يصوغ القواعد القانونية ليقرر بموجبها أحكاماً جديدة لمصلحة يقدرها، لا ليؤكد بها على ذات المعاني والأحكام التي تتضمنها نصوص قائمة بالفعل، ومن ثم فإنه يتعين أن يكون مشروع القانون قد أتى بجديد، وليس ترديداً لما تضمنته قوانين أخرى سارية، حتى وإن تم ذلك باللجوء إلى استخدام صياغات أو مسميات مختلفة عن تلك التي تضمنتها القوانين السارية، ذلك أن كل تنظيم تشريعي يفترض أن يفضي إلى بلوغ أغراض بعينها تعكس مشروعيتها إطاراً لمصلحة عامة يقوم عليها، إذ يجب ومشروع القانون لا زال مجرد فكرة أن: يتم البحث والاطلاع على كافة الأدوات التشريعية السارية ذات الصلة بالمجال المراد تداوله بالتنظيم عن طريق إصدار قانون جديد بشأنه".
وإذ تتحدد الغاية من مشروع القانون في تنظيم بطاقة الهوية لغير البحرينيين وربطها بمدة لا تتجاوز مدة إقامتهم في البحرين، وكان الثابت أن هذا التنظيم قد تناولته مواد اللائحة التنفيذية لقانون بطاقة الهوية الصادرة بموجب القرار رقم 1 لسنة 2007 إعمالاً لنص المادة 2 من قانون بطاقة الهوية رقم 46 لسنة 2006 والتي تضمنت النص على (وتحدد اللائحة التنفيذية مدة سريان بطاقة الهوية والبيانات التي تدون بها، وأغراض إصدارها) وتضمنت المادة 12 من اللائحة المذكورة النص على أنه على الشخص والجهة بحسب الأحوال تسليم بطاقة الهوية إلى الجهاز في أي من الحالات التالية : 1-2-3- مغادرة غير البحريني الذي يحمل بطاقة هوية مملكة البحرين بشكل دائم على أن يسلم البطاقة قبل المغادرة).
كما نصت المادة 13 من ذات اللائحة على أن تلغى بطاقة الهوية في الحالات التالية: 1-2-3-4-توافر إحدى الحالات الواردة في المادة 12 من هذا القرار، وعدم تسليم البطاقة خلال ثلاثين يوماً من تاريخ حدوثها. وللجهاز نشر قوائم ببطاقات الهوية الملغاة بالطريقة التي يصدر بها قرار من رئيس الجهاز).
ومن جميع ما تقدم، يبين أن الغاية المرجوة من مشروع القانون متحققة بالفعل، إذ اشترط قانون بطاقة الهوية الفائت ذكره، ولائحته التنفيذية لإصدار بطاقة الهوية وتجديدها لغير البحريني أن يكون مرخصاً له بالإقامة في مملكة البحرين واعتبر ذلك شرطاً جوهرياً لإصدارها أو تجديدها، ومن غير المتصور أن يتم ربط انتهاء الإقامة باختلاف مددها مع مدة سريان بطاقة الهوية، والتي حددتها اللائحة التنفيذية للقانون المذكور بخمس سنوات للأشخاص الذين تقل أعمارهم عن 70 عاما، لما قد يترتب على ذلك من مشاكل عملية في التطبيق، وذلك من حيث تحديد مدة سريان البطاقة والرسوم المترتبة عليها وآلية احتسابها، حال وجود اختلاف بين مدة رخصة القيادة ومدة تأشيرة الإقامة سواء بالزيادة أو النقصان، وسيؤدي ذلك إلى إرباك النظام والقائمين عليه الأمر الذي يوجب دراسة هذا الأمر من كافة جوانبه لتلافي هذه العقبات.
وتنوه الحكومة في هذا الصدد، إلى أن هيئة المعلومات والحكومة الإلكترونية تقوم بوقف تفعيل بطاقة الهوية بشكل فوري ومباشر لدى تلقيها إخطاراً من هيئة تنظيم سوق العمل بإلغاء الإقامة، وبالتالي لا يمكن للأجانب المخالفين لشروط الإقامة، أو من تم إلغاء إقامتهم الاستفادة من الخدمات الصحية أو البنكية وغيرها من الأنشطة.
ولفتت الحكومة، إلى أن مشروع القانون بصيغته المعروضة لا يفضي إلى الغاية المرجوة منه، ذلك أن هناك مدد سريان للإقامة أكثر من المدة المحددة لبطاقة الهوية، مثل الإقامة الذهبية والمنظمة بموجب أحكام القرار رقم (20) لسنة 2022 بشأن منح تأشيرة الدخول ورخصة الإقامة الذهبية للأجانب في مملكة البحرين، والمحددة بعشر سنوات قابلة للتجديد.
فضلاً عن ذلك فإنه قد ينشأ عن ذلك مغايرة، حيث ستكون مدة بطاقة الهوية للأجنبي الحاصل على هذا النوع من الإقامة عشر سنوات، في حين أنها ستكون خمس سنوات للبحرينيين دون سن السبعين عاماً.
ونوهت الحكومة لمخالفة مشروع القانون لفلسفة المشرع في قانون الهوية، لأن المستقر عليه في مجال التشريع أنه ينبغي أن تكون هناك حاجة وضرورة المشروع القانون وأن تجرى دراسة وبحث للتأكد من أن سائر الحلول والبدائل التي يمكن اللجوء إليها لن تفلح بذات الدرجة التي يحققها إصدار القانون الجديد، وعن مدى جدوى وقدرة الأدوات الأدنى مرتبة من القانون ذات الطابع التنفيذي على مواجهة المشكلة المطروحة بعيداً عن الخيار التشريعي، وينبغي عدم التردد في اللجوء لهذا الخيار طالما تم التأكد من قدرته، لما في ذلك من فائدة أكيدة تتمثل في تحقيق ثبات واستقرار القوانين، فضلاً عن كون إجراءات استصدار تلك الأدوات أسرع وأقل تكلفة من القانون.
وخطة المشرع في نصوص قانون بطاقة الهوية رقم 46 لسنة 2006، هي إيراد مجموعة من الأحكام العامة التي تتعلق ببطاقة الهوية حفاظاً على الطابع المرن للقانون بما يساعد على مواكبة التطورات المستمرة في سوق العمل، بينما ترك أمر تنظيم بعض المسائل التفصيلية المتعلقة بشروط وإجراءات استصدارها أو مدة سريانها والبيانات التي تدون بها، والرسوم المقررة عن طلبات الحصول على بطاقة الهوية وتجديدها واستخراج بدل الفاقد أو التالف منها، وغير ذلك من متطلبات تنفيذ القانون التي غالبا ما تكون أكثر عرضة للتغيير والتبديل، مما يقتضي المرونة في تعديلها على نحو قد لا يحتمل الإجراءات التي يمر بها تعديل القانون إلى القرارات الإدارية التي يسهل تعديلها طبقاً للدراسات التي تتم في هذا الشأن كلما دعت الحاجة إلى ذلك، دونما حاجة إلى إصدار تشريعات جديدة أو تعديل تشريعات قائمة وما يستغرقه ذلك من وقت لا يتلاءم مع طبيعة سوق العمل من ناحية ولتوفير أكبر قدر من الثبات للقانون وعدم تعديله كلما تغيرت الظروف والأحوال التي تتعلق بها تلك التفصيلات، بحيث يمكن مواجهة مثل هذه المتغيرات بتعديل اللوائح والقرارات التنفيذية دون المساس بأحكام القانون.
ومشروع القانون الماثل، يأتي على خلاف المنهج الذي يسلكه القانون المشار إليه، إذ يفرض مدة زمنية جامدة لبطاقة الهوية للمقيمين لا تتعدى مدة إقامتهم، وكان من الملائم مسايرة النهج الذي انتهجه المشرع في ذلك الأمر، وترك تحديد مدة سريان بطاقة الهوية للائحة التنفيذية للقانون الفائت ذكره، إعمالا لنص المادة الثانية من القانون المذكور، والتي ناطت باللائحة التنفيذية إصدار مثل هذه القرارات، ومن ثم يمكن مواجهة المشكلة التي يطرحها مشروع القانون حال وجودها من خلال اللائحة التنفيذية للقانون دون حاجة لإصدار قانون جديد يتضمن تعديلاً للقانون القائم.
تحفّظت الحكومة، على مشروع قانون نيابي يحدد المدة القصوى لبطاقة الهوية لغير البحريني بحيث لا تجاوز مدة سريانها مدة إقامته في البحرين.
ويهدف المشروع، لبسط الرقابة على العمالة غير النظامية والحد من استخدامهم للخدمات الحكومية والبنكية، فضلاً عن أن ربط سريان بطاقة الهوية بمدة إقامة الأجنبي سيزيد من العوائد المالية للميزانية العامة.
وبينت الحكومة عدم الحاجة لمشروع القانون لتحقق أهدافه بالفعل، وقالت في مذكرتها الإيضاحية: "لا مراء في أن المشرّع يصوغ القواعد القانونية ليقرر بموجبها أحكاماً جديدة لمصلحة يقدرها، لا ليؤكد بها على ذات المعاني والأحكام التي تتضمنها نصوص قائمة بالفعل، ومن ثم فإنه يتعين أن يكون مشروع القانون قد أتى بجديد، وليس ترديداً لما تضمنته قوانين أخرى سارية، حتى وإن تم ذلك باللجوء إلى استخدام صياغات أو مسميات مختلفة عن تلك التي تضمنتها القوانين السارية، ذلك أن كل تنظيم تشريعي يفترض أن يفضي إلى بلوغ أغراض بعينها تعكس مشروعيتها إطاراً لمصلحة عامة يقوم عليها، إذ يجب ومشروع القانون لا زال مجرد فكرة أن: يتم البحث والاطلاع على كافة الأدوات التشريعية السارية ذات الصلة بالمجال المراد تداوله بالتنظيم عن طريق إصدار قانون جديد بشأنه".
وإذ تتحدد الغاية من مشروع القانون في تنظيم بطاقة الهوية لغير البحرينيين وربطها بمدة لا تتجاوز مدة إقامتهم في البحرين، وكان الثابت أن هذا التنظيم قد تناولته مواد اللائحة التنفيذية لقانون بطاقة الهوية الصادرة بموجب القرار رقم 1 لسنة 2007 إعمالاً لنص المادة 2 من قانون بطاقة الهوية رقم 46 لسنة 2006 والتي تضمنت النص على (وتحدد اللائحة التنفيذية مدة سريان بطاقة الهوية والبيانات التي تدون بها، وأغراض إصدارها) وتضمنت المادة 12 من اللائحة المذكورة النص على أنه على الشخص والجهة بحسب الأحوال تسليم بطاقة الهوية إلى الجهاز في أي من الحالات التالية : 1-2-3- مغادرة غير البحريني الذي يحمل بطاقة هوية مملكة البحرين بشكل دائم على أن يسلم البطاقة قبل المغادرة).
كما نصت المادة 13 من ذات اللائحة على أن تلغى بطاقة الهوية في الحالات التالية: 1-2-3-4-توافر إحدى الحالات الواردة في المادة 12 من هذا القرار، وعدم تسليم البطاقة خلال ثلاثين يوماً من تاريخ حدوثها. وللجهاز نشر قوائم ببطاقات الهوية الملغاة بالطريقة التي يصدر بها قرار من رئيس الجهاز).
ومن جميع ما تقدم، يبين أن الغاية المرجوة من مشروع القانون متحققة بالفعل، إذ اشترط قانون بطاقة الهوية الفائت ذكره، ولائحته التنفيذية لإصدار بطاقة الهوية وتجديدها لغير البحريني أن يكون مرخصاً له بالإقامة في مملكة البحرين واعتبر ذلك شرطاً جوهرياً لإصدارها أو تجديدها، ومن غير المتصور أن يتم ربط انتهاء الإقامة باختلاف مددها مع مدة سريان بطاقة الهوية، والتي حددتها اللائحة التنفيذية للقانون المذكور بخمس سنوات للأشخاص الذين تقل أعمارهم عن 70 عاما، لما قد يترتب على ذلك من مشاكل عملية في التطبيق، وذلك من حيث تحديد مدة سريان البطاقة والرسوم المترتبة عليها وآلية احتسابها، حال وجود اختلاف بين مدة رخصة القيادة ومدة تأشيرة الإقامة سواء بالزيادة أو النقصان، وسيؤدي ذلك إلى إرباك النظام والقائمين عليه الأمر الذي يوجب دراسة هذا الأمر من كافة جوانبه لتلافي هذه العقبات.
وتنوه الحكومة في هذا الصدد، إلى أن هيئة المعلومات والحكومة الإلكترونية تقوم بوقف تفعيل بطاقة الهوية بشكل فوري ومباشر لدى تلقيها إخطاراً من هيئة تنظيم سوق العمل بإلغاء الإقامة، وبالتالي لا يمكن للأجانب المخالفين لشروط الإقامة، أو من تم إلغاء إقامتهم الاستفادة من الخدمات الصحية أو البنكية وغيرها من الأنشطة.
ولفتت الحكومة، إلى أن مشروع القانون بصيغته المعروضة لا يفضي إلى الغاية المرجوة منه، ذلك أن هناك مدد سريان للإقامة أكثر من المدة المحددة لبطاقة الهوية، مثل الإقامة الذهبية والمنظمة بموجب أحكام القرار رقم (20) لسنة 2022 بشأن منح تأشيرة الدخول ورخصة الإقامة الذهبية للأجانب في مملكة البحرين، والمحددة بعشر سنوات قابلة للتجديد.
فضلاً عن ذلك فإنه قد ينشأ عن ذلك مغايرة، حيث ستكون مدة بطاقة الهوية للأجنبي الحاصل على هذا النوع من الإقامة عشر سنوات، في حين أنها ستكون خمس سنوات للبحرينيين دون سن السبعين عاماً.
ونوهت الحكومة لمخالفة مشروع القانون لفلسفة المشرع في قانون الهوية، لأن المستقر عليه في مجال التشريع أنه ينبغي أن تكون هناك حاجة وضرورة المشروع القانون وأن تجرى دراسة وبحث للتأكد من أن سائر الحلول والبدائل التي يمكن اللجوء إليها لن تفلح بذات الدرجة التي يحققها إصدار القانون الجديد، وعن مدى جدوى وقدرة الأدوات الأدنى مرتبة من القانون ذات الطابع التنفيذي على مواجهة المشكلة المطروحة بعيداً عن الخيار التشريعي، وينبغي عدم التردد في اللجوء لهذا الخيار طالما تم التأكد من قدرته، لما في ذلك من فائدة أكيدة تتمثل في تحقيق ثبات واستقرار القوانين، فضلاً عن كون إجراءات استصدار تلك الأدوات أسرع وأقل تكلفة من القانون.
وخطة المشرع في نصوص قانون بطاقة الهوية رقم 46 لسنة 2006، هي إيراد مجموعة من الأحكام العامة التي تتعلق ببطاقة الهوية حفاظاً على الطابع المرن للقانون بما يساعد على مواكبة التطورات المستمرة في سوق العمل، بينما ترك أمر تنظيم بعض المسائل التفصيلية المتعلقة بشروط وإجراءات استصدارها أو مدة سريانها والبيانات التي تدون بها، والرسوم المقررة عن طلبات الحصول على بطاقة الهوية وتجديدها واستخراج بدل الفاقد أو التالف منها، وغير ذلك من متطلبات تنفيذ القانون التي غالبا ما تكون أكثر عرضة للتغيير والتبديل، مما يقتضي المرونة في تعديلها على نحو قد لا يحتمل الإجراءات التي يمر بها تعديل القانون إلى القرارات الإدارية التي يسهل تعديلها طبقاً للدراسات التي تتم في هذا الشأن كلما دعت الحاجة إلى ذلك، دونما حاجة إلى إصدار تشريعات جديدة أو تعديل تشريعات قائمة وما يستغرقه ذلك من وقت لا يتلاءم مع طبيعة سوق العمل من ناحية ولتوفير أكبر قدر من الثبات للقانون وعدم تعديله كلما تغيرت الظروف والأحوال التي تتعلق بها تلك التفصيلات، بحيث يمكن مواجهة مثل هذه المتغيرات بتعديل اللوائح والقرارات التنفيذية دون المساس بأحكام القانون.
ومشروع القانون الماثل، يأتي على خلاف المنهج الذي يسلكه القانون المشار إليه، إذ يفرض مدة زمنية جامدة لبطاقة الهوية للمقيمين لا تتعدى مدة إقامتهم، وكان من الملائم مسايرة النهج الذي انتهجه المشرع في ذلك الأمر، وترك تحديد مدة سريان بطاقة الهوية للائحة التنفيذية للقانون الفائت ذكره، إعمالا لنص المادة الثانية من القانون المذكور، والتي ناطت باللائحة التنفيذية إصدار مثل هذه القرارات، ومن ثم يمكن مواجهة المشكلة التي يطرحها مشروع القانون حال وجودها من خلال اللائحة التنفيذية للقانون دون حاجة لإصدار قانون جديد يتضمن تعديلاً للقانون القائم.
