يقصد بالقرارات التنفيذية بأنها «لوائح تصدرها السلطة التنفيذية متضمنة التفاصيل اللازمة لتنفيذ قانون ما، حتى يوضع هذا القانون موضع التنفيذ الفعلي، حيث يكون هذا التنفيذ متعذراً أو ربما خاطئاً بدون تلك اللوائح».
أما الدستور البحريني فقد نص على هذه اللوائح في المادة «39/أ» والذي عرفها بأنها: «يضع الملك، بمراسيم، اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين بما لا يتضمن تعديلاً فيها أو تعطيلاً لها أو إعفاء من تنفيذها، ويجوز أن يعين القانون أداة أدنى من المرسوم لإصدار اللوائح اللازمة لتنفيذه..».. والملاحظ بأن الدستور جاء بتعريف للوائح التنفيذية إذ بين الجهة المختصة بإصدارها، وحدد الأداة القانونية التي تصدر بها، وبين وظيفتها بأنها تلك اللوائح التي تصدر لوضع أحكام القانون موضع التنفيذ، إضافة إلى أنه قد قيدها بقيود هي ألا تتضمن الخروج على أحكام القانون بتعطيل، أو تعديل، أو الإعفاء من تطبيق أحكامه.
وتتميز القرارات التنفيذية بالعديد من الخصائص التي تنفرد بها عن غيرها من القرارات بالإضافة إلى الخصائص العامة التي تشترك فيها مع الأنواع الأخرى من القرارات التنظيمية من حيث عموميتها، وتجريدها وصدورها عن جهة إدارية، ولعل أهم ما تتميز به اللوائح التنفيذية يتمثل في التالي:
1- تعد القرارات التنفيذية مكملة لقواعد القانون وامتداد لوجوده، وهي قواعد فرعية تأتي مرافقة للقواعد الأصلية التي يشتمل عليها القانون، والقرارات التنفيذية عمل إداري مكمل للعمل التشريعي ليس مجرد عمل يوضع لتنفيذ القانون، أي أن القرارات التنظيمية عبارة عن قواعد عامة مجردة توضع بهدف تجنب إيراد التفاصيل الصغيرة في التشريعات، وبالتالي فإنها لا تقوم فقط بتنفيذ القانون، إنما تقوم بتكملة القانون بما تضعه من أحكام. وهي تفسر القانون وتبين حالات انطباقه وشروطه.
2- تتميز القرارات التنفيذية بعموميتها، أي أنها لا تتصل بموضوع، ولا تتقيد بظروف أو بزمن محددين بل إنها تصدر تنفيذاً للقانون الذي قد يتناول بالتنظيم كافة جوانب الحياة دون تحديد، فهي تنظم كافة الموضوعات التي نظمها القانون فكل ما ينص عليه المشرع بالتنظيم تطاله السلطة اللائحية التنفيذية بإبراز تفصيلاته.
وتقوم الدساتير على اختلاف أنواعها على تحديد السلطة المختصة بوضع القرارات التنفيذية سواء كان رئيس الدولة، أو الوزير الأول، على أن يتم إشراك جهات إدارية أخرى في إصدار هذه القرارات كالوزراء أو المحافظين. وهذا ما أشرنا إليه في أن الدستور البحريني منح لجلالة الملك إصدار القرارات «اللوائح» التنفيذية، حيث بينت المادة «39/أ» من دستور مملكة البحرين الصادر عام 2002 هذا الحق على النحو التالي: «يضع الملك بمراسيم، اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين...». يلاحظ بأن النص قد حدد الجهة المختصة بإصدار اللوائح التنفيذية، والمتمثلة بالملك كما حدد الأداة القانونية التي تصدر بها وهي المراسيم. وتعد المراسيم أداة يباشر بها الملك اختصاصاته التي نص عليها الدستور فتصدر المراسيم موقعة من الملك بعد توقيع رئيس مجلس الوزراء والوزراء المختصين بحسب الأحوال.
اتجهت بعض التشريعات التي يتطلب تنفيذها إصدار قرارات تنفيذية على إيراد نص يشير إلى وجوب صدور تلك القرارات، والجهة المختصة بإصدارها، بالإضافة إلى تحديد الأداة التي تصدر بها، وعندها ينفذ نص القانون فتصدر القرارات التنفيذية بالأداة التي حددها، ومن السلطة التي دعاها لاتخاذها؛ وفي الواقع أن غالبية القوانين التي يتطلب تنفيذها إصدار قرارات تنفيذية تكاد لا تخلو من هذه الدعوة الصريحة.
غير أن السلطة التنفيذية لا تستمد حقها في إصدار القرارات التنفيذية من النصوص الواردة في القوانين بل تستمدها من نصوص الدستور، فجاءت المادة «39/أ» من الدستور البحريني الصادر عام 2002 نصت على أنه: «... ويجوز أن يعين القانون أداة ادنى من المرسوم لإصدار اللوائح اللازمة لتنفيذه...».
وهو ما نصت عليه العديد من القوانين كما هو الحال في المرسوم رقم «35» لسنة 2001 بإصدار قانون البلديات، والذي نص على أنه: «يصدر رئيس مجلس الوزراء اللائحة التنفيذية للقانون المرافق خلال ستة أشهر من تاريخ العمل بأحكامه، كما يصدر القرارات الأحرى اللازمة لتنفيذه...». يتبين لنا باستقراء النص السابق بأن المرسوم قد حدد السلطة المختصة بإصدار اللوائح والقرارات المنفذة للقانون، والمتمثلة في رئيس مجلس الوزراء وجعلته وحده دون غيره المختص بذلك.
والجدير بالذكر بأنه لا يجوز للجهة التي حددها القانون لإصدار لائحته التنفيذية تفويض غيرها في ممارسة هذا الاختصاص، وإلا عدت مخالفة لأحكام الدستور. كما وأن تعيين القانون الوزير المختص بإصدار لائحته التنفيذية لا يعد بمثابة تفويض من البرلمان للسلطة التنفيذية، بل هو دعوة لهذه السلطة بممارسة حقها الممنوح لها بموجب الدستور لا من القانون الصادر من البرلمان.
* أستاذ القانون العام المساعد - كلية الحقوق - جامعة البحرين
أما الدستور البحريني فقد نص على هذه اللوائح في المادة «39/أ» والذي عرفها بأنها: «يضع الملك، بمراسيم، اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين بما لا يتضمن تعديلاً فيها أو تعطيلاً لها أو إعفاء من تنفيذها، ويجوز أن يعين القانون أداة أدنى من المرسوم لإصدار اللوائح اللازمة لتنفيذه..».. والملاحظ بأن الدستور جاء بتعريف للوائح التنفيذية إذ بين الجهة المختصة بإصدارها، وحدد الأداة القانونية التي تصدر بها، وبين وظيفتها بأنها تلك اللوائح التي تصدر لوضع أحكام القانون موضع التنفيذ، إضافة إلى أنه قد قيدها بقيود هي ألا تتضمن الخروج على أحكام القانون بتعطيل، أو تعديل، أو الإعفاء من تطبيق أحكامه.
وتتميز القرارات التنفيذية بالعديد من الخصائص التي تنفرد بها عن غيرها من القرارات بالإضافة إلى الخصائص العامة التي تشترك فيها مع الأنواع الأخرى من القرارات التنظيمية من حيث عموميتها، وتجريدها وصدورها عن جهة إدارية، ولعل أهم ما تتميز به اللوائح التنفيذية يتمثل في التالي:
1- تعد القرارات التنفيذية مكملة لقواعد القانون وامتداد لوجوده، وهي قواعد فرعية تأتي مرافقة للقواعد الأصلية التي يشتمل عليها القانون، والقرارات التنفيذية عمل إداري مكمل للعمل التشريعي ليس مجرد عمل يوضع لتنفيذ القانون، أي أن القرارات التنظيمية عبارة عن قواعد عامة مجردة توضع بهدف تجنب إيراد التفاصيل الصغيرة في التشريعات، وبالتالي فإنها لا تقوم فقط بتنفيذ القانون، إنما تقوم بتكملة القانون بما تضعه من أحكام. وهي تفسر القانون وتبين حالات انطباقه وشروطه.
2- تتميز القرارات التنفيذية بعموميتها، أي أنها لا تتصل بموضوع، ولا تتقيد بظروف أو بزمن محددين بل إنها تصدر تنفيذاً للقانون الذي قد يتناول بالتنظيم كافة جوانب الحياة دون تحديد، فهي تنظم كافة الموضوعات التي نظمها القانون فكل ما ينص عليه المشرع بالتنظيم تطاله السلطة اللائحية التنفيذية بإبراز تفصيلاته.
وتقوم الدساتير على اختلاف أنواعها على تحديد السلطة المختصة بوضع القرارات التنفيذية سواء كان رئيس الدولة، أو الوزير الأول، على أن يتم إشراك جهات إدارية أخرى في إصدار هذه القرارات كالوزراء أو المحافظين. وهذا ما أشرنا إليه في أن الدستور البحريني منح لجلالة الملك إصدار القرارات «اللوائح» التنفيذية، حيث بينت المادة «39/أ» من دستور مملكة البحرين الصادر عام 2002 هذا الحق على النحو التالي: «يضع الملك بمراسيم، اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين...». يلاحظ بأن النص قد حدد الجهة المختصة بإصدار اللوائح التنفيذية، والمتمثلة بالملك كما حدد الأداة القانونية التي تصدر بها وهي المراسيم. وتعد المراسيم أداة يباشر بها الملك اختصاصاته التي نص عليها الدستور فتصدر المراسيم موقعة من الملك بعد توقيع رئيس مجلس الوزراء والوزراء المختصين بحسب الأحوال.
اتجهت بعض التشريعات التي يتطلب تنفيذها إصدار قرارات تنفيذية على إيراد نص يشير إلى وجوب صدور تلك القرارات، والجهة المختصة بإصدارها، بالإضافة إلى تحديد الأداة التي تصدر بها، وعندها ينفذ نص القانون فتصدر القرارات التنفيذية بالأداة التي حددها، ومن السلطة التي دعاها لاتخاذها؛ وفي الواقع أن غالبية القوانين التي يتطلب تنفيذها إصدار قرارات تنفيذية تكاد لا تخلو من هذه الدعوة الصريحة.
غير أن السلطة التنفيذية لا تستمد حقها في إصدار القرارات التنفيذية من النصوص الواردة في القوانين بل تستمدها من نصوص الدستور، فجاءت المادة «39/أ» من الدستور البحريني الصادر عام 2002 نصت على أنه: «... ويجوز أن يعين القانون أداة ادنى من المرسوم لإصدار اللوائح اللازمة لتنفيذه...».
وهو ما نصت عليه العديد من القوانين كما هو الحال في المرسوم رقم «35» لسنة 2001 بإصدار قانون البلديات، والذي نص على أنه: «يصدر رئيس مجلس الوزراء اللائحة التنفيذية للقانون المرافق خلال ستة أشهر من تاريخ العمل بأحكامه، كما يصدر القرارات الأحرى اللازمة لتنفيذه...». يتبين لنا باستقراء النص السابق بأن المرسوم قد حدد السلطة المختصة بإصدار اللوائح والقرارات المنفذة للقانون، والمتمثلة في رئيس مجلس الوزراء وجعلته وحده دون غيره المختص بذلك.
والجدير بالذكر بأنه لا يجوز للجهة التي حددها القانون لإصدار لائحته التنفيذية تفويض غيرها في ممارسة هذا الاختصاص، وإلا عدت مخالفة لأحكام الدستور. كما وأن تعيين القانون الوزير المختص بإصدار لائحته التنفيذية لا يعد بمثابة تفويض من البرلمان للسلطة التنفيذية، بل هو دعوة لهذه السلطة بممارسة حقها الممنوح لها بموجب الدستور لا من القانون الصادر من البرلمان.
* أستاذ القانون العام المساعد - كلية الحقوق - جامعة البحرين
